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內容來自sohu新聞

廣州城市更新辦法出爐 土地純收益政府分羹不少



《廣州城市更新辦法》出爐是否有好辦法“更新”廣州?

城市更新局成立後,首個重要法規及配套辦法出街,業內有贊有彈,歡迎提意見

作者:張艷芬

廣州城市更新局成立以來,首個最重要的法規———《廣州市城市更新辦法》及三個配套辦法(舊村、舊廠、舊城)(下文簡稱《辦法》)終於面世,並開始征求公眾意見。

看完《舊城辦法》,愈發疑惑城市更新局的定位,

“看開頭像規劃局、中間像發改委,到後面像區政府”。

———某位常年參與舊城改造工作人士點評

南都訊 廣州城市更新局成立以來,首個最重要的法規———《廣州市城市更新辦法》及三個配套辦法(舊村、舊廠、舊城)(下文簡稱《辦法》)終於面世,並開始征求公眾意見。南都記者采訪數名業內人士,他們幾乎一致認為,《辦法》在政府和改造方的經濟利益分成比例,是否合理值得深思,目前的設置估計會打擊改造主體尤其是企業的積極性,能多大程度實質性推進城市更新改造工作值得商榷。

《辦法》前身的主要內容,其實是廣州原“三舊辦”實施的56號文(《關於加快推進“三舊”改造工作的意見》)和後來的20號文(《關於加快推進三舊改造工作的補充意見》)。從2009年至今,廣州的“三舊改造”有快有慢,最近幾年不少工作難以推進,如恩寧路舊城改造半路擱置,楊箕村改造村民釘子戶和開發商糾纏3年才最終推動,這些都為廣州新的城市更新法留下寶貴經驗和深刻教訓。

對於《辦法》目前的《意見征求稿》版本,業內人士贊彈有之。

贊的方面,比如明確瞭舊村改造的補償標準;比如提出“微改造”,更加強調歷史文化的保護體現公共利益;強調融合,將原來分散多頭的“三舊改造、棚戶區改造、危房改造”政策統一一個口子出;強調連片改造的概念,並提出瞭具體的實施方式。

彈的方面,有人質疑關於“舊廠房用地按規劃用途市場評估價的40%繳納土地出讓金”的提法,或舊村改造“競爭節餘的融資建築面積由區政府和村按照5:5進行分配”等一些利益分成比例,認為這是“政府與民爭利,不利於更新改造工作推進”;有長期從事舊城改造一線工作的業內人士質疑,《辦法》宏觀性偏強,可操作性不足。

一名曾長期參與區一級土地管理工作的業內人士認為,現代的土地管理應該更多強調規劃管理,並通過稅收調節土地使用的合理性,而這次的《辦法》偏重權屬管理和出讓金收取,其實不利於資產配置和流轉。與此同時,他認為,目前《辦法》的審批流程過於復雜冗長也會對城市更新改造造成阻力。“這個辦法,對政府來說,程序嚴格清楚,可操作性很大,但對於改造主體和企業來說,政府算得太‘精’,經濟利益上的吸引力不大,加上審批程序復雜,社會改造的主體很難真正動得起來”。

廣州這個擁有2200年歷史的“老城”,是全國唯一一個成立瞭以“城市更新局”為名稱的職能部門的大城市,如何通過建章立制,讓老城真正散發活力,著實考驗政策制定者。

《辦法》從即日起開始征求公眾意見,市民可在9月18日之前致電致函廣州城市更新局提出見解。

焦點關註

舊城改造不再是

“拆一補一”這麼簡單

舊辦法:規定“拆一補一”,但到底是按建築面積還是按套內面積算沒說明

在《廣州市舊村莊更新實施辦法(意見征求稿)》(下文簡稱《舊村辦法》)中,明確瞭對舊村住宅復建安置房的算法。據一名參與過廣州城中村改造的開發商對南都記者說,這點非常重要,建立統一的賠償標準和尺度,對於促進拆遷安置乃至青年貸款利率二胎年息整個村改工作很有益。

根據《舊村辦法》,舊村住宅復建安置量按“棟”核算,集體物業復建量區分“合法”和“違法”的性質,按現狀一定比例核算。設定瞭比較清晰明確的復建計算台南北區土地貸款標準,即:

住宅復建總量按合法棟數×280㎡或合法棟基地總面積×3.5倍算,並按不超過10%上浮,集體物業復建總量按合法1:1計算。2007年6月30日之前的違法建設按2:1(即50%)的標準來核定,這體現瞭官方堅持堅決遏制違法建設的態度。

該開發商稱,此前廣州的舊村改造雖然補償標準是規定“拆一補一”,但這也面臨尺度不一的問題——到底是按建築面積算還是按套內面積算?在現實中,一些村就因此糾紛不斷,對村改及回遷工作造成阻力,明確標準也許讓開發商多掏一點錢,但有助“公平”,從而對舊村改造也形成助力。

投標企業未參與前期策劃等工作

舊辦法:20號文提出“以公開招標方式引入”但無細則

目前“三舊”政策對舊村改造引入合作企業規定中,隻有20號文提出“以公開招標方式引入”。這次的辦法則從避免“私相授受”產生腐敗的角度,在舊村改造程序方面提出細致的規定:

明確在改造方案批復前,村集體不得自行選取合作企業;引入合作企業應當在公共資源交易平臺上公開招投標,並進行充分的信息披露,禁止設置傾向性、不合理條件,預留合理時間,參與投標的企業應當未參與與改造相關的策劃、摸查、顧問工作,保障有意向的企業充分參與競爭。

這個規定在實操中能多大程度實現“程序正義”?業內人士也提出他們的疑惑。

前述開發商說,這些嚴格規定未必能規避腐敗,在他看來,目前部分區級或市區的招標,看似公開,其實招來的還是“熟人”,況且農村其實就是一個熟人社會,通過招標招來的“陌生”開發者是否能與村達成共識,也有漫長的熟悉過程。

他說,類似“村集體不得自行選取合作企業”的提法,會否反而成為村開發的阻力也值得深思,因為一個村要改造,前期的測算工作等都要有人力物力財力來做。在他看來,如何通過“法”的力量,讓代表村民的村集體組織盡可能做到公平公正為村民代言,可能效果會更好。

也有業內人士建議,應該在信息方面允許開發商早期介入,通過招投標的方式來獲得村改的最優策劃方案,這樣也可博取所長,最終受益的是接受改造的村莊,而未必像現在這樣規定得這麼剛性。

土地純收益政府分羹不少

“三舊改造”政策之前廣為官方贊揚,其中一個很重要的核心是政府讓利,將更多的利益分成返還給改造主體。

辦法規定:舊村莊改造選擇合作企業過程中,經競爭節餘的融資建築面積由區政府和村按照5:5進行分配,節餘的融資地塊土地純收益扣除按規定計提和上繳的部分後,由區政府和村按照5:5的比例分成。對於規劃節餘建設量或用地處理,則規定,按照4:3:3的比例,由市政府、區政府、村集體進行分配,市、區政府用於增加公建配套或統籌建設城市更新改造安置房;村集體用於改造項目的統籌安排。

業內觀察人士分析,這些村廠的改造中,政府獲得比例不少的利益分成,極有可能打消企業或改造主體的改造積極性,“要不就高風險高收益,要不就交出幹凈的地塊獲得相對小的收益,高風險低收益的事情誰幹?”

在舊城更新的現實工作中,拆遷問題是一個風險大且難控的復雜問題。上述開發商甚至認為,政府不能隻想著收益而由開發商承擔風險,“千萬別向市場殺雞取卵”。

村改需80%以上的村民同意才行

舊辦法:最早56號文規定是“80%”,後來20號文改為“90%”

2010年亞運會之前,廣州市曾經提出過“10年內改造138條村”的雄心壯志,但是5年下來,真正能夠改得動的村屈指可數。

廣州的楊箕村曾經因釘子戶問題拖瞭足足三年才拆得動。當時楊箕村村書記張建好在接受南都記者采訪時曾表示,如果能重新選擇,一定不會采取“先拆村再與釘子戶談判”的方式,而是與村民全部談好,再請挖掘機進村。

關於多少村民同意才能進行城中村改造的問題,之前“三舊”的法規中,56號文規定是“80%”,後來20號文則是“90%”,這也印證瞭楊箕村當時拆遷難題的現實困境。

不過,這次《辦法》規定,全面改造和房屋拆遷村莊,需要“村經濟集體組織80%以上成員同意”,也就是說,這次修改相當於回到原點。

前述開發商認為,8 0 %的比例是合理合適的,廣州的城中村改造曾經出現過村民集體雇請拆遷隊把釘子戶房子拆掉的事,為的是解決“大多數人利益和個別利益的抗衡”問題,若官方辦法不通,民間也似乎自有其路子。

上述開發商曾長期跟進一個城中村改造項目,他說,在城中村改造的實際工作中,要獲得100%同意幾乎是不可能的,重要事情應該尊重大多數人的利益,他認為70 %- 8 0 %的比例是合適的。

此外,這名開發商還建議,舊村改造的辦法應該寫入“如何解決村民回遷房分配貧富懸殊”的規定,以獲得更大的社會效益。他說,在村改中,不少城中村村民貧富懸殊,富裕的村民可能擁有幾百甚至上千平方米宅基地占地面積,貧窮的隻有二三十平方米,這樣的話,貧窮村民得到的回遷返還面積會很少,政府應該在法的層面制定“如何最低限度保障貧窮村民回遷之後安居”的問題,比如規定回遷安置面積下限,盡管這要開發商讓利,但其實也可促進舊改工作的推進。

專傢建言

A《辦法》應做“實”而非宏觀統籌

這次出臺的《廣州市舊城鎮更新實施辦法(送審稿)》(下文簡稱《舊城辦法》)有不少新的提法,比如“微改造”,提出“探索采取出售文化保護建築使用權或產權的方法,引進社會資金建立保護歷史文化建築的新機制”。

不過,一名常年參與舊城改造工作的人士對南都記者說,他看完《舊城辦法》,愈發疑惑城市更新局的定位,“看開頭像規劃局、中間像發改委,到後面像區政府”,他認為城市更新局應該做更多“實際”的工作,而不隻是宏觀統籌。

他舉例說,在實操的工作中,僅是老城房屋“拆平重建還是原狀維修”的問題,已經造成非常大的困擾。他舉例說,此前有荔灣老城一座私房倒塌,原因就是日久失修,再往深裡追溯,房主曾經跑過相關部門訴求重建事宜未果,如果房屋按照原狀重建,但內部結構又確實發生更改,起碼原來的磚木結構要變為鋼筋混凝土,“規劃部門告訴他可以重建,但城管部門告訴他屬於違建,而且,城管是按照建築法的相關規定來定性,也沒有錯”,他希望,城市更新局在類似這樣現實“打架”的職能中,能真正起到協調作用,促進舊城更新改造工作的實質推進。

這名人士說,舊城改造在現實工作中難以推進,很重要的一個原因是沒有規矩和標準可循,比如困擾舊城的住改商問題,如果改應該具體按照什麼標準改?

這名人士說,過去幾年廣州的舊城改造工作停滯不前,他認為原來的“三舊”部門沒有起到制定明晰政策、充分協調部門關系的作用,在這種漸進式的城市改造中表現尤其弱。

在他看來,城市更新局應該協調部門創制政策,“由原來各部門單打獨鬥轉變為有牽頭部門,帶著大傢做、教大傢做,實操幾個可以借鑒的案例出來”,在他看來,細化相關的《辦法》,讓老城肌理的改善都“有標準可循”,有具體的可操作性,是推進舊城改造非常重要的事情。

B設公咨委不如請各類NGO參與

在這次《辦法》中,舊城改造和舊村改造提出公眾咨詢委員會和村民理事會制度。

其中,關於公咨委的內容方面提出——舊城鎮更新涉及重大民生事項的,可以設立公眾咨詢委員會。公眾咨詢委員會堅持“問需於民、問計於民、問政於民”,保障公眾在舊城鎮更新中的知情權、參與權。

觀察人士認為,引入公咨委自然是好事,不過目前的表述過於籠統,公咨委由什麼人來組成?在參與改造的各方中,誰負責與之對接?該人士認為,公咨委具體操作流程應該明晰化。

此外,該人士認為,其實在整個城市更新改造中,不少問題牽涉社會管理、社區管理,應該更加廣泛引入在廣州日漸活躍的社會組織和N G O組織進行參與,而不是改造項目進展到一半,由於各種社會阻力導致戛然而止,而是將這種“提意見”的環節前置。長遠來說,這對促進城市活力、改善社群關系,增加社會的包容度等方面都有好處。

市民互動

舊城改造請你也來想“辦法”

目前廣州城市更新1+3政策(即《廣州市城市更新辦法》、《廣州市舊村莊更新實施辦法》、《廣州市舊廠房更新實施辦法》《廣州市舊城鎮更新實施辦法》)正在征詢公眾意見,公眾可在9月18日之前致電致函相關部門反映。

A城市更新局

●登錄廣州市城市更新局(http://www.gzuro.gov.cn/),通過網站上的“調查征集”欄目提交;●電子郵箱:gzscsgxj@126.com;

●傳真:83849061;

●郵寄至市越秀區建設大馬路10號珠江規劃大廈23樓市城市更新局(郵政編碼:510060)。

B市政府法制辦

●登錄廣州市人民政府法制辦公室(http://www.gzlo.gov.cn),通過網站上的“立法征求意見”欄目提交;●電子郵箱:gzfz_wj@163.com;

●傳真:83123397;

●郵寄至府前路1號4號樓廣州市政府法制辦(郵政編碼:510032)。

●提個醒:提交意見請留下姓名和聯系方式,以便作進一步聯系。

采寫:南都記者 張艷芬 實習生 夏婧雯

新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20150819/060923003182.shtml
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