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本報記者嘉義房屋土地貸款 王爾德 北京報道

解決各級領導幹部隨意幹預和修改規劃問題

《21世紀》:在國土空間規劃體系裡面,國土規劃與城市總體規劃之間是一種什麼關系?

專訪國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼

《21世紀》:“多規合一”的目標是“一本規劃、一張藍圖”。如何理解“一張藍圖”?

董祚繼:統一規劃藍圖是“多規合一”成果的集中體現,也是檢驗試點工作成效的基本標尺。統一規劃藍圖也有多重涵義。

10月26日召開的十八屆五中全會,將以“十三五”規劃編制為主要議題。

國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼對21世紀經濟報道分析,“多規合一”主要涉及到國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態環境保護規劃這四類規劃,它們之間的核心關系主要是國民經濟和社會發展規劃與國土空間規劃之間的關系。

第三,規劃過程中科學論證不夠,隨意修改規劃現象比較普遍,一些地方出現黨政“一把手”規劃專權亂象。

21世紀經濟報道獲悉,國傢發改委、國土資源部、住建部和環保部正在研究起草“多規合一”的改革方案,擬於年底之前上報中央全面深化改革領導小組辦公室。



董祚繼,曾在2008年10月-2015年5月任國土資源部規劃司司長,現任國土資源部調控和監測司巡視員,長期關註並研究國土空間規劃體系。

我認為,規劃之間出現一定程度的沖突是正常的,也是必要的。這一方面是因為各個部門的角度不同,另一方面這也形成瞭一種相互制衡的關系,不讓地方領導隨意去幹預和修改規劃。比如你可以控制地方城市規劃,但無法突破由上級政府批準的土地利用總體規劃,必須與上面保持一致。

經濟社會發展規劃與國土空間規劃應並存

相比而言,後兩個問題比前一個問題更加突出,負面影響也更大,這也是“多規合一”試點將“強化政府空間管控能力,實現國土空間集約、高效、可持續利用”和“改革政府規劃體制,建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系”作為主要目標的基本考量。

董祚繼建議,在“十三五”空間規劃體系裡,以國土規劃(宏觀層面)、土地利用總體規劃(中觀、微觀層面)為基本規劃,推進區域佈局、城鄉建設、交通發展、土地利用、國土整治、生態保護等空間規劃編制過程的統一、成果要求的融合。

其次,就規劃圖件而言,它是空間分析、空間評價、空間綜合、空間協調的結果,因此,它是一套系列圖件,至少包括基礎圖(土地利用現狀、資源環境承載力評價、國土空間經濟分析等)、總體規劃圖(國土空間發展戰略、國土空間管制分區等)和專項規劃圖(城鎮體系、產業空間佈局、基礎設施佈局、生態建設、環境保護、國土整治、災害防治等)。

首先,它是由規劃文本、規劃圖件、規劃說明和相關研究報告共同組成的統一規劃成果的通稱,而不宜僅僅理解成一張總體規劃圖。其中,規劃文本和規劃圖件都屬規劃主件,它們分別以文字和地圖的方式共同表達統一的空間發展政策。

《21世紀》:國民經濟和社會發展規劃與國土空間規劃有何區別?

《21世紀》:有觀點認為,國民經濟和社會發展規劃與國土空間規劃是總體規劃與專項規劃的關系,您怎麼看?

“多規合一”的建議改革方案

但它無法克服各級各類城鄉規劃存在的重開發輕保護、重局部輕全局問題,容易被地方領導所左右,將城鄉規劃變成一個個別領導的規劃,沒有形成一個自上而下的規劃體系,而這個問題僅靠城鄉規劃的自我革新是不可能完成的。

董祚繼:原本“多規合一” 是“三規合一”,生態環境保護規劃是後面加進來的。我認為,這四類規劃之間的關系主要是國民經濟和社會發展規劃與國土空間規劃之間的關系。我認為,現在這個關系已經基本理順瞭。

最近發佈的《生態文明體制總體改革方案》在談到“多規合一”時,明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃,編制統一的空間規劃,實現規劃全覆蓋。由此可見,“多規合一”的目標已經由過去的“統一的規劃體系”回歸為“統一的空間規劃體系”。

這表明在“十三五”和未來的國傢規劃體系當中,國民經濟和社會發展規劃與國土空間規劃是並存的兩類規劃。

《21世紀》:為什麼要推進“多規合一”改革試點?

董祚繼:國民經濟和社會發展規劃是五年規劃,是服務於黨和政府五年之內的工作層面的規劃,需要相機調整,屬於預期性規劃;國土空間規劃是長期規劃,著眼於未來10到15年的長遠可持續發展,可以定期評估和調整,屬於約束性規劃。

從性質上來說,國民經濟和社會發展規劃盡管也會確定一些約束性指標,但應側重於資源環境領域,而不能過多擴展至經濟社會領域,因為在市場經濟體制下,經濟活動主要由市場進行配置和調節,所以整體上是預期性、指導性規劃;國土空間規劃是服務於國土空間合理佈局和開發利用的長期規劃,涉及到全體人民的福利,例如各類紅線和保護區,通常不會隨著經濟社會的形勢發民間二胎利率多少任何問題免費諮詢生根本性的變動,所以整體上是約束性、管控性規劃。

這兩類規劃是並行的,二者需要相互協調和銜接。其中,國民經濟和社會發展規劃涵蓋瞭一定時期內方方面面的內容,其中也包括空間規劃的內容,這部分內容也具有一定的剛性,也應與國土空間規劃銜接起來;國土空間規劃是建設生態文明和保障可持續發展的規劃,其內容不可能不考慮經濟社會發展,所以也包含瞭有關發展的內容,所以與每五年的國民經濟和社會發展規劃進行協調,但其長遠目標不能改變。

所以我認為,“多規合一”的目標重點是解決各級領導幹部隨意幹預和修改規劃的問題。

董祚繼:當然不能這麼說,這種觀點是將國土空間規劃理解為發展規劃的思維。空間規劃是長期規劃,國民經濟和社會發展規劃是中短期規劃,不可能由中短期規劃決定中長期規劃,這不符合邏輯。國民經濟和社會發展規劃是國傢一定時期改革發展的總綱,其重要性無需多論,但建立在空間規劃基礎上的空間用途管制是生態文明建設和可持續發展的需要,應當保持穩定,不能隨意更改。

董祚繼:開展“多規合一”改革試點是以問題為導向的。經過改革開放30多年的探索發展,我國初步建立瞭以土地利用總體規劃、城鄉規劃、區域規劃為主體的國土空間規劃體系,在工業化、城鎮化和農業現代化進程中發揮瞭重要作用。同時,現行規劃體系存在的問題也很突出,主要表現在三方面。

多規合一改革取向:重構國土空間規劃體系

董祚繼:城市總體規劃也屬於國土空間規劃體系,它的優點在於歷史悠久,人才薈萃和技術標準成熟。

《21世紀》:現在的“多規合一”本質上是“四規合一”,你如何理解這四類規劃之間的關系?

事實上,如果當初城鄉規劃在區域協調發展、資源環境保護等方面能做到那麼高度自覺、自我完善,就不會再出現土地利用總體規劃等規劃瞭,而正是土地利用總體規劃對城鄉規劃的約束、牽制、平衡作用,才避免瞭人地關系的進一步失衡,才守住瞭18億畝耕地紅線。

從世界范圍看,空間規劃從城市走向區域,再從區域走向國土全覆蓋,從開發性規劃走向多功能綜合性規劃是大勢所趨。

所以,我認為,“多規合一”的改革取向是重構國土空間規劃體系,重點圍繞健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護體制機制的生態文明建設總要求,以國土規劃(宏觀層面)、土地利用總體規劃(中觀、微觀層面)為基本規劃,推進區域佈局、城鄉建設、交通發展、土地利用、國土整治、生態保護等空間規劃編制過程統一、成果要求融合,形成圍繞“兩個一百年”奮鬥目標、空間規劃與發展規劃功能互補、各級各類規劃協調銜接的國傢規劃體系。

《21世紀》:在國土空間規劃體系裡面,你認為《全國主體功能區規劃》扮演一個什麼角色?

董祚繼:主體功能區戰略和區域發展總體戰略,共同構成瞭我國區域協調發展的完整戰略。從形式來說,戰略與規劃不同,戰略是一個綱要和構想,對規劃編制具有指導意義,但不能等同於規劃,規劃最終是要落地的。從內容來說,《全國主體功能區規劃》更多地強調瞭區域協調發展的內容,盡管也包含瞭空間規劃的某些內容,但離完整的國傢空間總體規劃還有較大差距。

“多規合一”改革取向:重構國土空間規劃體系

第二,縱向看,不少地方規劃重局部輕全局、重當前輕長遠,存在地區分割、各行其是,急功近利、貪大求洋等問題,有的甚至為形象工程、政績工程張目,導致國傢規劃的管控作用在逐級落實中層層衰減,影響國傢空間發展、資源節約、環境保護等戰略和政策的有效實施,制約經濟社會可持續發展。

第一,橫向看,各部門牽頭編制的規劃確實存在“規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調”的問題,影響管理效率。

內容來自sohu新聞

第三,國土空間管制分區圖或土地利用總體規劃圖,應作為法定規劃的核心圖件,可綜合現行土地利用總體規劃的“三線四區”和現行城鄉規劃的“三區四線”確定,並可根據空間尺度大小采取綜合功能分區與用途管制分區相結合的方式。不論采取何種方式,國土空間管制分區圖或土地利用總體規劃圖都是依一定比例尺及相應精度制圖的,以便進行法定的規劃管理和服務,這也是空間規劃的本質要求。第四,在信息化時代,規劃紙質圖件與電子數據是規劃圖件的不同表達方式,但具有同等效力,統一規劃藍圖須包括統一的規劃數據庫建設。“多規合一”的規劃數據庫建設,應當著眼建設縱向在線共享、橫向互聯互通的全國統一國土空間規劃數據庫。在此方面,現行土地調查和規劃數據庫系統已經奠定瞭堅實基礎。 (編輯:張星)

新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151027/062823588007.shtml
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